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S'orienter dans le processus législatif

 

Introduction

Le présent guide contient des informations vulgarisées pour s’orienter dans le processus législatif fédéral bien connues des lobbyistes professionnels, mais souvent inconnues du grand public. Il se veut un outil pour les citoyens désirant participer et se faire entendre pendant l’élaboration des lois et règlements.

D’après le Rapport annuel 2020-2021 du Commissariat au lobbying du Canada, 8 005 lobbyistes au niveau fédéral provenant de 3 269 organisations ou personnes morales se sont enregistrés en 2020‑2021. Pendant cette année de pandémie, le nombre de communications a atteint des sommets jamais vus depuis qu’on a commencé à les enregistrer en 2008 : les lobbyistes actifs ont soumis 28 918 rapports de communication, ce qui équivaut à 110 rencontres par jour ouvrable. Le développement économique et l’industrie ont été les deux domaines les plus souvent cités comme sujets des rencontres entre les lobbyistes et les titulaires d’une charge publique. Plus de 84 % des questions posées à la commissaire au lobbying ont été envoyées par des lobbyistes; seulement 6 % provenaient de membres de la population.

Définitions

La législation est généralement formée de lois et de règlements; elle ne comprend pas les lignes directrices ou les politiques, sauf celles prévues par ces lois et règlements. Le Parlement adopte les lois, et le pouvoir exécutif du gouvernement émet les règlements, selon ce que permettent ou exigent les lois.

Un projet de loi est un texte de loi qui a été proposé, mais qui n’a pas encore reçu l’approbation du Parlement. On peut déposer un projet de loi à la Chambre des communes ou au Sénat, les deux chambres du Parlement. Les limites qui s’appliquent à la teneur des projets de loi sont expliquées à la section Les limites des lois fédérales.

Les projets de loi émanant du gouvernement sont présentés par le gouvernement élu, généralement pour tenir une promesse électorale. Les projets de loi qui n’ont pas trait à un engagement pris en période électorale ou en début de session, à un besoin urgent ou à une situation exceptionnelle (comme la pandémie de la COVID-19), ont peu de chances d’émaner du gouvernement. Comme le gouvernement peut déterminer le temps consacré aux travaux du Parlement, les projets de loi émanant du gouvernement sont ceux qui ont le plus de chances de franchir toutes les étapes du processus parlementaire.

Les projets de loi émanant des députés et les projets de loi d’intérêt public émanant du Sénat sont présentés par des parlementaires autres que les ministres, les secrétaires parlementaires ou les Présidents et vice-présidents de la Chambre et du Sénat. Ceux qui sont déposés par des membres du parti au pouvoir n’ont pas nécessairement l’appui du gouvernement. À la Chambre des communes, un tirage au sort détermine l’ordre dans lequel les parlementaires peuvent présenter leurs projets de loi. Il peut seulement y avoir débat sur ces projets de loi pendant la période réservée aux affaires émanant des députés. Le Sénat n’est pas soumis aux mêmes restrictions; les sénateurs peuvent présenter autant de projets de loi qu’ils le souhaitent au moment de leur choix. Cela ne garantit pas que leurs projets de loi finiront par être adoptés.

Un projet de loi devient une loi lorsqu’il est adopté par le Parlement et qu’il reçoit la sanction royale. Le site Web LEGISinfo est un répertoire public de tous les projets de loi fédéraux qui ont été déposés au Parlement; il précise aussi l’étape à laquelle les projets de loi sont rendus. Le site Web de la législation du ministère de la Justice est un répertoire de toutes les lois fédérales.

 

Le processus législatif

Pour devenir loi, un projet de loi doit généralement franchir cinq étapes consécutives à la Chambre des communes et au Sénat. Si les deux chambres adoptent une forme identique du texte de loi, celui-ci peut recevoir la sanction royale.

Figure : Processus législatif à la Chambre des communes (en vert) et au Sénat du Canada (en rouge) menant à la sanction royale (en jaune). Figure adaptée du document Notre procédure de la Chambre des communes.

 

Les cinq étapes qu’un projet de loi doit franchir aux deux chambres du Parlement sont : la première lecture, la deuxième lecture, l’examen en comité, l’étape du rapport et la troisième lecture. À la fin de chaque lecture, les députés ou les sénateurs votent pour décider si le projet de loi procédera à l’étape suivante et finalement adopté, ou s’il sera rejeté. C’est le parrain ou la marraine du projet de loi qui appelle au vote en chambre s’il/elle désire que le projet de loi procède à la prochaine lecture ou au vote final..

La première lecture est une formalité pendant laquelle on présente le projet de loi; il n’y a pas de débat ou de vote à cette étape.

Pendant la deuxième lecture, les parlementaires étudient le principe du projet de loi et votent sur celui-ci. Ils peuvent débattre du projet de loi, mais pas encore l’amender. Un projet de loi qui franchit l’étape de la deuxième lecture est renvoyé à un comité (ou à plusieurs comités) pour l’examen en comité. Il est rare, mais pas impossible que le Sénat saute cette étape. Cela se fait généralement lorsqu’une pré‑étude a eu lieu alors que le projet de loi était toujours à la Chambre des communes ou que le projet de loi a été étudié en comité plénier (un processus habituellement réservé aux projets de loi urgents).

Le comité sélectionné gère l’étude du projet de loi. Souvent, il charge un comité directeur d’en fixer la nature et la durée. Toutefois, des cas récents montrent que le comité peut aussi laisser à l’ensemble de ses membres le pouvoir de décision sur les questions importantes. Pendant son étude, il entend des témoins et fait un examen article par article, c’est-à-dire qu’il lit et amende ou approuve un à un tous les articles du projet de loi. Il rédige ensuite un rapport dans lequel il formule ses observations et propose à la chambre l’adoption, l’amendement ou le rejet du projet de loi. S’il est proposé que le projet de loi soit renvoyé au Sénat sans amendement, le Sénat peut passer directement à l’étape de la troisième lecture. S’il est proposé que le projet de loi soit amendé ou rejeté, le Sénat peut étudier les recommandations du comité à l’étape du rapport.

À l’étape du rapport, la chambre étudie le rapport du comité et passe au vote. Si la chambre adopte un rapport qui propose que le projet de loi soit adopté sans amendement, le projet de loi passe à la dernière étape. Si la chambre adopte un rapport qui propose que le projet de loi soit rejeté, le processus prend fin et le projet de loi est rejeté. Si la chambre rejette le rapport du comité, le projet de loi est renvoyé en troisième lecture tel qu’il était avant l’étude en comité.

À la troisième lecture, les parlementaires débattent de dispositions précises du projet de loi. Des amendements peuvent encore être proposés à cette étape. Il y a ensuite une mise aux voix pour déterminer si le projet de loi sera approuvé ou rejeté. Si une chambre amende le projet de loi adopté par l’autre chambre, le projet de loi est renvoyé à cette dernière, et ainsi de suite, jusqu’à ce que les deux chambres s’entendent sur le même texte.

Lorsque les deux chambres approuvent le libellé exact du projet de loi, celui-ci reçoit la sanction royale de la gouverneure générale et devient loi. Plusieurs projets de loi ont une disposition de mise en vigueur indiquant la date à laquelle les exigences de la loi ou de certains de ses articles deviennent applicables.

Les règlements qui précisent la manière d’appliquer les lois sont rédigés par des fonctionnaires et sont adoptés sans l’intervention du Parlement. Un Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, composé de parlementaires des deux chambres, est habilité à examiner la légalité des règlements existants, mais pas à étudier ou intervenir dans leur processus d’élaboration qui est considéré comme confidentiel (documents confidentiels du Cabinet).

Le processus d’élaboration des règlements varie selon le ministère responsable. Certains mènent des consultations ou forment des groupes de travail ou des groupes consultatifs multilatéraux avant de rédiger leur projet de règlement. Les règlements sont pré-publiés et le public peut se prononcer sur eux avant leur entrée en vigueur quand la loi l’exige et par pratique usuelle mais des exceptions peuvent être accordées. Les ministères ne publient pas les commentaires qu’ils reçoivent. En pratique, le contenu des règlements est souvent négocié avec les personnes qui y seront assujetties.

 

La conception des lois

Le processus législatif commence bien avant le dépôt d’un projet de loi au Parlement. L’idée générale et la raison d’être d’un projet de loi émanant du gouvernement peuvent naître de la plateforme électorale d’un parti des années avant qu’il n’accède au pouvoir. D’ordinaire, les promesses électorales du gouvernement élu se retrouvent dans le discours du Trône et les lettres de mandat des ministres.

Parfois, un projet de loi émanant du gouvernement commence comme un projet de loi d’un député de l’opposition. Par exemple, le projet de loi C-262 du député néo-démocrate Romeo Saganash visant à reconnaître la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et le projet de loi C‑337 de la députée conservatrice Rona Ambrose visant à faire suivre aux juges une formation sur les agressions sexuelles ont tous deux été approuvés à la Chambre des communes, mais sont morts au Feuilleton du Sénat au déclenchement de l’élection fédérale de 2019. Toutefois, le gouvernement libéral a repris ces engagements à son compte avec les projets de loi C-3 et C-15, qui ont été adoptés en 2021.

Par conséquent, il est essentiel de sensibiliser et de renseigner les législateurs(trices) (les parlementaires, les partis et les ministères fédéraux compétents) très tôt pour pouvoir contribuer à l’élaboration des lois, puisqu’il y a peu d’occasions de changer les projets de loi officiellement déposés et que les amendements qui peuvent y être proposés doivent en respecter le principe et la portée.

Au Canada, légiférer est un processus moins délibéré et moins mûrement planifié qu’il ne l’a déjà été. La Commission de réforme du droit du Canada créée en 1971 était chargée de suivre l’évolution des lois au Canada et à l’étranger, mais son financement a été retiré en 2006. Dans un certain sens, cela ouvre peut-être la possibilité de proposer davantage de projets de loi en amorçant très tôt la discussion publique sur les promesses électorales attendues des politiciens à cet égard. Dans le budget de 2021, le gouvernement fédéral propose de refinancer la Commission, qui serait un autre moyen d’agir sur l’avenir des lois canadiennes.

 

Les limites des lois fédérales

La Constitution et la compétence fédérale

Puisque le Canada est une fédération, le gouvernement fédéral peut uniquement légiférer sur les questions de compétence fédérale prévues dans la Constitution du Canada. Depuis que la Cour suprême a affirmé que la Constitution était un « arbre vivant », elle adapte sans cesse son interprétation des lois pour tenir compte des questions qui ne se posaient pas à l’origine de la Confédération, comme le changement climatique. Le droit constitutionnel est un domaine très complexe, mais, en gros, les pouvoirs de compétence fédérale sont :

  • la dette et la propriété publique
  • la réglementation du trafic et du commerce
  • l’assurance-chômage
  • l’impôt direct et indirect
  • le service postal
  • le recensement et les statistiques
  • la défense du pays
  • la navigation
  • la quarantaine
  • les pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur
  • les traversiers (interprovinciaux et internationaux)
  • le cours monétaire et le monnayage
  • les banques, l’incorporation des banques et l’émission du papier monnaie
  • les poids et les mesures
  • les banqueroutes et les faillites
  • les brevets d’invention
  • les droits d’auteurs
  • les Indiens et les terres réservées pour les Indiens
  • la citoyenneté
  • le mariage et le divorce
  • la loi criminelle, y compris la procédure en matière criminelle
  • les pénitenciers
  • les travaux qui relient les provinces, qui vont au delà des limites d’une province ou qui sont à l’intérieur d’une province, mais qui sont à l’avantage du Canada ou de plus d’une province.

 

Les pensions de vieillesse, l’immigration et l’agriculture sont des pouvoirs partagés qui relèvent à la fois du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux. Les questions récentes dans des secteurs comme l’environnement et la santé relèvent généralement aussi des deux ordres de gouvernement. Enfin, en vertu de la Constitution, le Parlement du Canada a le pouvoir résiduaire « de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets par la présente loi exclusivement assignés aux législatures des provinces ».

Autres considérations

Projets de loi à incidence financière et initiative financière de la Couronne
En vertu de l’article 53 de la Constitution, les projets de loi pour lever des crédits (utiliser de l’argent public) ou des impôts (projets de loi à incidence financière) doivent être déposés à la Chambre des communes plutôt qu’au Sénat. De plus, les projets de loi et les amendements proposés dans les deux chambres ne peuvent pas empiéter sur l’initiative financière de la Couronne (le pouvoir exécutif), une disposition interprétée comme une interdiction d’apporter des amendements qui entraînent une imputation sur le Trésor, qui étendent l’objet ou le but de la recommandation royale se rattachant au projet de loi ou qui en assouplissent les conditions et les réserves.

Respect de la portée des projets de loi
Tout amendement proposé pendant l’étude en comité ou à la troisième lecture ne doit pas s’écarter du principe général entériné à la deuxième lecture d’un projet de loi ni dépasser la portée du projet de loi. Par exemple, dans le cas du projet de loi C-12, Loi sur la responsabilité en matière de carboneutralité, l’ajout de budgets carbone était l’un des  amendements le plus souvent recommandé par les témoins experts. Cependant, comme le projet de loi était axé sur des cibles quinquennales, le président du comité ENVI a déclaré ce type d’amendement irrecevable, car il introduisait une notion qui dépassait la portée du projet de loi adopté en deuxième lecture. Une idée a donc de meilleures chances de devenir loi lorsqu’elle figure déjà dans le projet de loi initial déposé au Parlement.

Amendements pouvant être apportés au préambule des projets de loi
Habituellement, le préambule expose le contexte, la justification et l’intention d’un projet de loi. On ne peut donc pas y ajouter des éléments qui n’ont pas directement rapport au projet de loi.

 

La participation du public au processus législatif

Les modes de participation

Les façons courantes de participer au processus législatif sont :

  • de présenter un mémoire à un comité parlementaire;
  • de témoigner devant un comité parlementaire;
  • de communiquer directement avec des parlementaires par téléphone ou par courriel;
  • de rencontrer des parlementaires;
  • d’envoyer des commentaires lors d’une consultation menée par le gouvernement avant le dépôt d’un projet de loi ou après la publication d’un projet de règlement.

Le dialogue direct et les rencontres individuelles ont autant d’importance, sinon plus, que la participation aux étapes publiques du processus (comme l’étude en comité). Cependant, chaque parlementaire décide du temps qu’il consacre aux intervenants – certains sont heureux d’entendre de nouveaux points de vue sur une question, tandis que d’autres s’attendent à ce que la personne qui demande à les rencontrer démontre qu’elle possède une expertise ou de l’expérience dans le domaine.

Avant la pandémie de la COVID-19, un important outil de lobbying consistait à organiser des réunions ou des rencontres pour les parlementaires et leur personnel, généralement sur ou à proximité de la Colline du Parlement. C’est une méthode couramment utilisée par les grandes organisations et les cabinets de lobbying, mais qui peut être adaptée à des besoins plus modestes. Par exemple, un parlementaire pourrait être ouvert à l’idée de parrainer un événement et d’y inviter les membres de son réseau.

S’enregistrer comme lobbyiste

Si une personne reçoit un salaire ou une rémunération pour communiquer avec les titulaires d’une charge publique au gouvernement ou au Parlement concernant l’élaboration ou la modification de propositions législatives, de projets de loi, de résolutions, de règlements, de politiques ou de programmes, elle doit probablement s’enregistrer comme lobbyiste. En vertu de la Loi sur le lobbying en vigueur, il n’est pas nécessaire de déclarer les communications initiées par les titulaires d’une charge publique, une faille que la commissaire au lobbying a recommandé de combler lorsque l’examen obligatoire de la Loi, qui a déjà du retard, aura enfin lieu.

Tout récemment, des projets de loi controversés ont donné lieu à des campagnes de publipostage électronique de contenu répétitif, lequel est souvent intercepté par le système de sécurité informatique du Parlement. Il est préférable d’envoyer des messages personnalisés ou d’avoir des conversations individuelles par téléphone ou par vidéoconférence.

Pour éviter qu’un message ne se noie dans une chaîne de courriels, il peut être utile d’en envoyer une copie conforme au personnel désigné souvent mentionné sur la page Web des parlementaires.

Les parlementaires qui ont le plus de connaissances sur un projet de loi et le plus d’influence sur son élaboration sont le parrain du projet de loi, le porte-parole qui en fait la critique et les parlementaires qui ont parlé du projet de loi en public, qui ont déposé des projets de loi semblables ou qui sont membres d’un comité pertinent.

 

L’importance d’agir vite

Dans le processus législatif, le temps est souvent un facteur important. Peu importe l’étape à laquelle un projet de loi est rendu, s’il n’a pas encore été adopté au moment de la prorogation ou de la dissolution du Parlement, il meurt au Feuilleton, et son étude ne pourra reprendre que si on le dépose de nouveau à la session suivante.

Il est essentiel de réserver du temps pour satisfaire aux exigences linguistiques. Tous les documents et les témoignages fournis directement aux membres d’un comité ou par les portails publics prévus pour son processus d’étude officiel doivent être communiqués au comité dans les deux langues officielles. Comme les ressources d’interprétation et de traduction du Parlement sont limitées, il peut s’écouler beaucoup de temps avant qu’un document présenté parvienne au comité. Des retards dans les services d’interprétation sont à prévoir lorsque le Parlement est très occupé, par exemple lorsque plusieurs comités étudient simultanément divers projets de loi ou que le gouvernement se dépêche de terminer ses travaux en fin de session. Si un mémoire est urgent, il peut être sage de le présenter dans les deux langues officielles et, en plus, de l’envoyer directement aux parlementaires visés dans la langue officielle qu’ils comprennent.

Comme les délais peuvent changer, les occasions de participer au processus peuvent vite s’envoler. Un délai de traduction trop court peut aussi empêcher un mémoire de parvenir aux membres d’un comité assez tôt pour qu’ils puissent l’examiner. Il en a été ainsi lorsque le comité ENVI a étudié le projet de loi C-12 en mai et en juin 2021. Comme le comité est vite passé de l’étude du projet de loi à son examen article par article, la grande majorité des mémoires présentés n’ont pas été distribués à ses membres avant l’échéance fixée aux parlementaires pour proposer des amendements au président du comité, réduisant ainsi l’influence des mémoires officiels sur l’évolution du projet de loi.

 

Les façons de communiquer avec un parlementaire

Députés(ées)

  • Certains parlementaires peuvent avoir des informations inexactes ou incomplètes sur une question donnée et sont souvent uniquement informés par des lobbyistes professionnels qui représentent une industrie.
  • Il est important de connaître les antécédents et les intérêts du (de la) député(e) que vous voulez contacter : quel rôle le député(e) joue-t-il dans la prise de décisions et dans son parti? Comment a-t’il(elle) voté sur des questions connexes?
  • Vous pouvez rapidement créer un lien en invitant un représentant local de la circonscription du député(e) à assister à votre rencontre, par exemple une personne de votre réseau qui s’implique beaucoup dans sa région. Vous montrerez ainsi que vous êtes une personne de poids qui peut influencer les électeurs dans la circonscription, en particulier ceux qui ne sont pas nécessairement des alliés.
  • Envoyez à l’avance des notes d’informations, préférablement adaptées aux intérêts du député(e). Invitez des parlementaires à des téléconférences avec des experts, ou offrez-leur les services d’un conférencier lors d’un débat d’experts ou d’une assemblée dans la circonscription pour renseigner ou sensibiliser les électeurs.
  • Les député(e)s qui n’exercent pas une fonction officielle au Cabinet ou dans leur parti sont parfois prêts à prendre des risques : ils ont moins à perdre, peuvent poser des questions, etc.

Sénateurs(trices)

  • Le Sénat du Canada est la « chambre de second examen objectif ». À moins de prendre une retraite anticipée, les sénateurs(trices) conservent leur poste jusqu’à 75 ans, ce qui permet d’établir des rapports durables.
  • Grâce à un processus créé par le gouvernement libéral en 2015, les nominations au Sénat sont maintenant recommandées par un comité indépendant qui évalue les candidats d’après des critères comme l’impartialité et l’étendue des connaissances. En conséquence, la majorité des sénateurs(trices) ne sont plus affiliés à un parti représenté à la Chambre des communes.
  • Par rapport à la Chambre des communes, composée de députés élus, le Sénat est plus représentatif de la population canadienne et compte davantage de personnes autochtones et d’immigrants. De plus, en 2021, le Sénat a été la première institution parlementaire canadienne à parvenir à la parité de représentation hommes-femmes.
  • Depuis qu’il y a des sénateurs(trices) indépendants, le nombre d’amendements proposés a doublé sans causer d’impasse entre le Sénat et la Chambre des communes.
  • Le site Web du Sénat du Canada affiche la liste des sénateurs, le nom de la personne sur l’avis de laquelle chaque sénateur a été nommé et la date à laquelle le sénateur doit prendre sa retraite. Plusieurs sénateurs ont un site Web personnel, dont l’adresse est indiquée dans leur profil sur le site du Sénat.
  • Généralement, chaque sénateur(trice) se spécialise dans un domaine qu’il a étudié pendant toute sa carrière et met son expertise à profit au Sénat.

 

Autres ressources

Sites Web des comités

Les sites Web des comités contiennent de l’information sur leurs réunions (procès-verbaux, transcriptions, avis des réunions à venir) et leurs travaux (réunions, témoins, rapports et mémoires). On y trouve aussi les coordonnées à utiliser pour présenter un mémoire et des instructions pour s’abonner à l’infolettre sur les travaux des comités.

Comités du Sénat : https://sencanada.ca/fr/comites/

Comités de la Chambre des communes : https://www.noscommunes.ca/Committees/fr/Home

Guide de présentation des mémoires

Les mémoires peuvent être présentés aux greffiers des comités, dont les coordonnées (adresse électronique, adresse postale et numéro de téléphone) se trouvent à la section « À propos » des sites des comités.

La Chambre des communes a publié un guide détaillé sur la présentation des mémoires.

Autres sources d’information officielles

Le Bureau du Conseil privé a publié le guide détaillé suivant : Lois et règlements : l’essentiel (2001).

Le site Web du Sénat du Canada contient une vidéo et une affiche utiles expliquant la manière dont un projet de loi devient loi.

La Chambre des communes a publié un guide officiel sur sa procédure et ses usages (2017).

La Chambre des communes a aussi publié un ouvrage de procédure qui explique le processus législatif.

Le Commissariat au lobbying du Canada a publié un guide d’enregistrement pour les lobbyistes. On peut aussi communiquer avec lui pour obtenir de plus amples informations.

Le ministère des Affaires intergouvernementales du gouvernement du Canada a publié une page Web sur le partage constitutionnel des pouvoirs législatifs.

 

Publié en novembre 2021

Note : Le contenu de ce document est à titre informatif uniquement. Rien dans ce document ne doit être interprété comme un avis juridique ou professionnel et vous ne pouvez pas vous fier au contenu de ce document en tant que tel.